Lima, dos de diciembre de dos mil veinticuatro.VISTOS; el expediente judicial digitalizado y el cuaderno de casación formado en este Supremo Tribunal; y,
CONSIDERANDO: PRIMERO: Viene a conocimiento de esta
Sala Suprema el recurso de casación interpuesto por la demandada, Municipalidad Metropolitana de Lima, el uno de octubre de dos mil veintiuno, obrante de fojas doscientos dos a doscientos nueve del expediente judicial digitalizado No EJE1, contra la sentencia de vista contenida en la resolución número cinco del nueve de septiembre de dos mil veintiuno, obrante de fojas ciento setenta y tres a ciento ochenta y tres, emitida por la Segunda Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmó la sentencia apelada de primera instancia contenida en la resolución número siete de fecha veinte de noviembre de dos mil diecinueve, corriente de fojas noventa y cinco a ciento cuatro, que declaró fundada la demanda; correspondiendo se proceda a verificar si el referido recurso cumple o no con lo dispuesto en los artículos 34°, inciso 3, y 35° del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por Decreto Supremo Nº 011-2019-JUS, en concordancia con lo previsto por los artículos 387° y 388° del
Código Procesal Civil, modificados por el artículo 1° de la Ley
Nº 29364, de aplicación supletoria y según su texto aplicable.
Formalidad del recurso de casación SEGUNDO: En ese propósito, se tiene que el modificado artículo 387° del Código
Procesal Civil, de aplicación supletoria, en su texto entonces vigente, prevé los requisitos de admisibilidad que debe contener el recurso de casación, estableciendo con ese fin que este se interpone: 1) contra las sentencias y autos expedidos por las Salas Superiores que, como órganos de segundo grado, ponen fin al proceso; 2) ante el órgano jurisdiccional que emitió la resolución impugnada o ante la Corte Suprema de Justicia de la República, acompañando copia de la cédula de notificación de la resolución impugnada y de la expedida en primer grado, certificada con sello, firma y huella digital por el abogado que autoriza el recurso y bajo responsabilidad de su autenticidad. En caso que el recurso sea presentado ante la
Sala Superior, esta deberá remitirlo a la Corte Suprema sin más trámite dentro del plazo de tres (3) días; 3) dentro del plazo de diez (10) días, contados desde el día siguiente de notificada la resolución que se impugna, más el término de la distancia cuando corresponda; y, 4) adjuntando el recibo de la tasa respectiva, salvo contase con auxilio judicial o disposición normativa que a ello la exonere. TERCERO: Superado el análisis de admisibilidad corresponderá, en su caso, analizar el cumplimiento de los requisitos de procedencia. Como anotación previa, deviene necesario precisar que el recurso de casación es un medio impugnatorio extraordinario de carácter formal, que solo puede fundarse en cuestiones eminentemente jurídicas y no en cuestiones fácticas o de revaloración probatoria. Es por esa razón que el legislador nacional ha establecido, a través de lo regulado en el artículo 384° del
Código Procesal Civil, modificado por la Ley Nº 29364, aplicable en autos, que sus fines se encuentran limitados a: (i)
la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto; y, (ii) la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte
Suprema de Justicia de la República. CUARTO: En esa misma línea de pensamiento, por medio de la modificación efectuada al artículo 386° del Código Procesal Civil, por el artículo 1° de la Ley Nº 29364, publicada el veintiocho de mayo de dos mil nueve, aplicable en autos, se ha regulado como únicas causales del recurso de casación: la infracción normativa o el apartamiento inmotivado del precedente judicial, que tengan incidencia directa sobre el sentido de la decisión contenida en la resolución impugnada. En consecuencia, su fundamentación por parte del recurrente debe ser clara, precisa y concreta, indicando ordenadamente cuáles son las denuncias que configuran la infracción normativa que incida directamente sobre la decisión contenida en la resolución impugnada, o las precisiones respecto al apartamiento inmotivado del precedente judicial. QUINTO: Asimismo, el modificado artículo
388° del Código Procesal Civil, en su texto aplicable, establece
como requisitos de procedencia del recurso de casación los siguientes: 1) Que el recurrente no hubiera consentido previamente la resolución adversa de primera instancia, cuando ésta fuere confirmada por la resolución objeto del recurso; 2) Describir con claridad y precisión la infracción normativa o el apartamiento del precedente judicial; 3)
Demostrar la incidencia directa de la infracción sobre la
decisión impugnada; y, 4) Indicar si el pedido casatorio es anulatorio o revocatorio. Sobre los requisitos de procedencia
SEXTO: Con relación al recurso de casación interpuesto por la entidad demandada, Municipalidad Metropolitana de Lima, atendiendo a los requisitos de admisibilidad previstos en el modificado artículo 387° del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria, se tiene que el referido recurso extraordinario cumple con ellos, toda vez que: i) ha sido interpuesto contra una sentencia expedida en revisión por una
Sala Superior que, como órgano de segundo grado, pone fin al proceso; ii) se ha interpuesto ante la Segunda Sala
Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, que emitió la resolución impugnada; iii) ha sido interpuesto dentro del plazo de diez días contados desde el día siguiente de notificada la resolución recurrida; y, iv) la entidad recurrente no adjunta la tasa judicial por interposición de la casación, al encontrarse exonerada de dicha exigencia, de acuerdo a lo regulado por el inciso g) del artículo 24 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del
Poder Judicial; en ese contexto, y como se ha adelantado, el recurso ha superado el examen de admisibilidad, debiéndose continuar con la verificación del cumplimiento de los requisitos de fondo. SÉPTIMO: En cuanto a la exigencia de fondo prevista en el inciso 1 del modificado artículo 388° del Código
Procesal Civil, de aplicación supletoria y en su texto pertinente, se tiene que la recurrente no ha dejado consentir la sentencia de primera instancia que fue adversa a sus intereses, al declarar fundada la demanda interpuesta, impugnándola mediante recurso obrante de fojas ciento diecinueve a ciento treinta y uno, por lo que se ha satisfecho dicho requisito; y, respecto al cumplimiento del requisito previsto en el inciso 4
del mismo artículo y Código, del recurso se tiene que el pedido casatorio es revocatorio. Establecido ello, corresponde seguidamente verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los incisos 2 y 3 del dispositivo legal acotado.
OCTAVO: En cuanto a los requisitos de procedencia, la entidad recurrente, en el recurso materia de control objetivo de legalidad, articula la formulación de la siguiente causal:
Infracción normativa por inaplicación del numeral 6.2 del artículo 6º; artículo 156º; numeral 1 del artículo 167º y artículo 242º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444.
Sostiene que la Sala Superior no ha tenido en consideración lo señalado en el numeral 6.2 del artículo 6º del Texto Único
Ordenado de la Ley Nº 27444, pues las sanciones impuestas recaídas en el Acta de Inspección Municipal Nº 010163-2016, que emitió la notificación de cargo, la que a su vez fue consignada en la Resolución de Sanción Administrativa Nº
01M357348 del veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis, se ha actuado conforme a ley. Asimismo, no se ha tomado en cuenta el numeral 1 del artículo 167º del mismo texto legal, que expresa que las actas de inspección podrán contar con declaraciones de testigos, lo que ocurrió en este caso, donde se levantó el Acta de Inspección Municipal Nº 010163-2016; en este sentido, la misma acta fue debidamente constatada por personal de la Gerencia de Fiscalización y Control in situ, lo que motivó la imposición de la respectiva notificación preventiva de sanción y posteriormente la resolución de sanción; además, que el acta fue formulada, leída y firmada inmediatamente después de la actuación por los declarantes, la autoridad administrativa y por los partícipes que quisieron contar su manifestación. Finalmente, la Sala Superior no aplicó el artículo 242º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº
27444, pues el municipio no prohibió o rechazó ningún tipo de descargo o argumento del administrado que pueda contradecir lo dispuesto en la resolución de sanción, sino por el contrario, quedó acreditado que la actora incurrió en la infracción con
Código 08-0304, de manera que tampoco se ha infringido el artículo 156º de la misma ley, en el sentido que no se ha vulnerado el derecho al debido procedimiento del administrado,
considerando que el acta recoge los hechos verificados en la inspección in situ. NOVENO: En relación a la causal resumida en el acápite anterior del presente pronunciamiento, tenemos que la causal de inaplicación de una norma de derecho material se produce cuando el Juez, al comprobar las circunstancias del caso, deja de aplicar la norma pertinente a la situación fáctica necesaria para la solución del mismo, debiendo el recurrente en tal escenario señalar en forma clara y precisa cuál es la norma material pertinente y por qué debió aplicarse. 9.1. Del análisis efectuado al recurso de casación presentado por la entidad recurrente, se advierte que la causal bajo examen se sustenta esencialmente en la supuesta valoración indebida de la documentación que obra en el expediente administrativo acompañado, con alusión al contenido del Acta de Inspección Municipal Nº 010163-2016
del veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis, que acreditaría que la actora incurrió en la infracción con Código
08-0304 del Cuadro Único de Infracciones y Sanciones aprobado por la Ordenanza Nº 984-MML y modificaciones, por señalizar deficientemente la obra y/o rutas alternas en la obra realizada en avenida Circunvalación Cuadra 28, altura del
Predio Nº 2841 hasta la altura del Predio Nº 2857, del distrito de Ate Vitarte; sobre este particular, atendiendo a los fundamentos de la sentencia de vista recurrida, la Sala de
Mérito realizó un estudio de los actuados y determinó, del análisis de dicha acta de inspección municipal, así como del
Informe Nº 3279-2016-MML-GDU-SAUDORP de fecha veinticinco de julio de dos mil dieciséis, que la autoridad administrativa no había acreditado plenamente la infracción imputada contra la demandante; en cambio, esta parte había demostrado en la vía previa que cumplió con señalizar y cumplir con las disposiciones de seguridad durante la realización de la mencionada obra, conforme con lo expuesto en sus considerandos décimo primero a décimo cuarto:
UNDÉCIMO: Posteriormente, mediante el Acta de Inspección Nº 010163-16, del 28 de septiembre del 2016 (fs. 30) el
Inspector Municipal señala que se hizo presente en la Av.
Canaval y Moreyra Nº 380, SAN ISIDRO, con el objeto de verificar el cumplimiento de las normas municipales vigentes, encontrándose el objeto de la fiscalización bajo la propiedad o conducción de LUZ DEL SUR S.A.A.; seguidamente, se emitió la Resolución de Sanción Nº 01M357348, de fecha 28 de setiembre del 2016 (fs. 11) que resolvió sancionar a la empresa LUZ DEL SUR S.A.A por hecho ocurridos el 26 de julio del 2016 a las 11:00, por “Señalizar deficientemente la obra y/o rutas alternas o no cumplir con los dispositivos de seguridad adecuados” de Código 08-0304 de acuerdo a la
Ordenanza Nº 984-MML y sus modificatorias DUODÉCIMO: Sobre la actuación de la administración, debe señalarse que, si bien es cierto los actos y actuaciones de la misma gozan de la presunción de validez y licitud otorgada por la ley; constituyendo las Actas de Inspección o de Fiscalización6
medios probatorios idóneos y pertinentes; sin embargo, también lo es que, el administrado puede y tiene el derecho - y la obligación - de ofrecer y actuar medios probatorios con los cuales logre demostrar que no cometió la infracción que se le imputa. Lo que no significa cuestionar el valor probatorio de las actas e informes emitidos por la administración; sino el ejercicio de un derecho fundamental, cual es el de actuar medios de prueba, que tienen que ser debidamente valorados tanto por en sede administrativa como judicial DÉCIMO
TERCERO: En el caso de autos, según Informe Nº
3279-2016-MML-GDU-SAUDORP, de fecha 25 de Julio de 2016, el inspector, tras la inspección ocular, señaló en el numeral: “6. PANEL FOTOGRAFICO: Se adjunta fotografías de la inspección ocular efectuada.”; las mismas que de la revisión del expediente administrativo no aparecen en adjuntas a dicho informe y a ningún otro. Instrumento con el cual, supuestamente se podría advertir o comprobar las observaciones hechas por la administración respecto, entre otros, a: “5.3. Ausencia de cartel de obra y señales de advertencia de peligro, los mismos que deberían delimitar y permanecer en el área de intervención durante el tiempo de ejecución de los trabajos hasta realizar la reposición correspondiente.”; “5.4. Ejecución de trabajos en la vereda sin haber habilitado el sendero peatonal correspondiente, por lo que el tránsito peatonal se viene desarrollando utilizando la calzada, ocasionando incomodidad y arriesgando la seguridad de peatones”; Siendo, por el contrario, que, de las vistas fotográficas adjuntadas en el descargo de fecha 25 de agosto de 2016 y en el recurso de reconsideración de fecha
19 de octubre de 2016, se observa que, la demandante si habría cumplido con la colocación de mallas de seguridad y cinta de señalización a fin de no poner en riesgo la seguridad de los peatones que transitan por la zona; lo cual demostrarían la no existencia de la infracción imputada. Tomas fotográficas que, además, no tienen contrastación alguna dentro del mismo procedimiento administrativo sancionador. DÉCIMO CUARTO:
De lo expuesto se puede verificar que, el administrado habría logrado demostrar la no comisión de la infracción imputada en su contra; habiéndose limitado la administración a señalar que, “la afirmaciones vertida en la Notificación Preventiva de sanción Nº 0344197 y el Acta de Inspección Municipal Nº
010163-2016 no ha sido desvirtuada con elementos probatorios pertinentes.“; lo cual, como se ha establecido, no sería exacto, ni correcto; toda vez que, se visualiza de las tomas fotográficas presentadas por la administrada tienen relación y/o referencia con el lugar donde se detectó la
infracción. Pudiéndose concluir que se ha vulnerado el principio de verdad material; pues, lejos de demostrarse que el supuesto de hecho previsto en la norma se haya producido; la administrada ha demostrado que sí cumplió con la señalización correspondiente, cumpliendo con los dispositivos de seguridad adecuados. 9.2. Lo expuesto permite apreciar que lo argumentado por la entidad recurrente al sustentar la causal bajo análisis, lejos de relacionarse con un debate acerca de los motivos por los cuales considera que resultarían aplicables las disposiciones normativas invocadas, de manera que los hechos acreditados en autos podrían subsumirse en los enunciados que las componen, trasluce, de manera general, una disconformidad con la valoración de los hechos y de los medios de prueba que sirvieron de base a la Sala Superior para confirmar la sentencia de primera instancia que declaró fundada la demanda, pretendiendo con ello un reexamen de los mismos por este Supremo Tribunal, en particular, del contenido del Acta de Inspección Municipal Nº 010163-2016 y del Informe Nº 3279-2016-MML-GDU-SAUDORP, lo que es ajeno a la función nomofiláctica del recurso extraordinario de casación, sin ser entonces la causal examinada clara ni precisa en relación con el contenido y alcances de la sentencia cuestionada. Tales posiciones fácticas, valga precisarlo, determinaron que la empresa demandante demostró no haber incurrido en la infracción administrativa imputada en su contra, ello de un estudio realizado por las instancias de mérito de los elementos de juicio y los hechos que fueron materia de acreditación; por lo mismo, la causal bajo examen no supera las exigencias que establecen los numerales 2 y 3 del artículo
388° del Código Procesal Civil, por lo que deviene improcedente. DÉCIMO: Igualmente, es imperioso destacar que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha reconocido la naturaleza extraordinaria del recurso de casación que exige de los recurrentes una mayor diligencia al momento de su interposición. Así, el máximo interprete constitucional ha señalado que: […] corresponde dejar establecido que la casación, aun cuando se utilice comúnmente en casi todos los procesos judiciales ordinarios, no ha dejado de ser un recurso extraordinario. Y es extraordinario porque su viabilidad se encuentra circunscrita solo a determinadas resoluciones judiciales y por específicas causales legalmente preestablecidas, y porque en su formulación deben satisfacerse requisitos de forma que, en contraste con los recursos ordinarios, resultan ser altamente especializados, de modo tal que impone como carga procesal a la parte recurrente, entiéndase a su defensa técnica, mayor diligencia y pericia para la interposición de este recurso2. 10.1. Siendo ello así, al advertirse las omisiones y defectos del recurso de casación interpuesto señalados en los considerandos anteriores, y en atención a la jurisprudencia constitucional mencionada, resulta inviable la procedencia del recurso que interpone la casacionista, por lo que deviene improcedente. DECISIÓN:
Por las razones expuestas y de conformidad con lo regulado además por el artículo 392° del Código Procesal Civil, modificado por el artículo 1° de la Ley Nº 29364, declararon
IMPROCEDENTE el recurso de casación interpuesto por la demandada, Municipalidad Metropolitana de Lima, el uno de octubre de dos mil veintiuno, obrante de fojas doscientos dos a doscientos nueve, contra la sentencia de vista contenida en la resolución número cinco del nueve de septiembre de dos mil veintiuno, obrante de fojas ciento setenta y tres a ciento ochenta y tres. DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial El
Peruano conforme a ley; en el proceso seguido por la demandante, Luz del Sur Sociedad Anónima Abierta, con la demandada, Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre nulidad de resolución administrativa. Notifíquese por Secretaría