Lima, veinticinco de noviembre de dos mil veinticuatro.VISTOS; el Expediente Judicial Digital No EJE y cuaderno de casación formado por esta Corte Suprema; y,
CONSIDERANDO: PRIMERO: Viene a conocimiento de esta
Sala Suprema el recurso de casación interpuesto por la Procuraduría Pública Municipal de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, mediante escrito presentado el diecisiete de marzo de dos mil veintidós, obrante a fojas doscientos noventa y siete a trescientos trece del Expediente
Judicial Digital - No EJE1, contra la sentencia de vista emitida por la Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo Transitoria de la Corte Superior de Justicia de
Lima, contenida en la resolución número cuatro del veinticinco de febrero de dos mil veintidós, obrante a fojas doscientos sesenta y dos a doscientos sesenta y nueve del mismo expediente, que confirmó la sentencia apelada contenida en la resolución número ocho de veinticinco de junio de dos mil veintiuno (de fojas ciento ochenta a ciento ochenta y ocho), que declaró fundada en parte la demanda; en consecuencia, nulas la Resolución de Subgerencia Nº 8073‑2017‑MML/
GTU-SIT de fecha veintisiete de setiembre de dos mil diecisiete, la Resolución de Subgerencia N.°222-2018-MML/
GTU-SIT de fecha dieciocho de enero de dos mil dieciocho y la Resolución de Gerencia N.°158-2018-MML/GTU de fecha diecinueve de octubre de dos mil dieciocho, en los extremos del monto por multa, ordenándose a la municipalidad emplazada emita nuevo pronunciamiento respecto a la suma que corresponde por multa, conforme al literal a) del artículo
231-A de la Ley del Procedimiento Administrativo General; infundada la demanda respecto a la determinación de responsabilidad por supuesta incompetencia; sin costas y costos del proceso. En tal sentido, corresponde se proceda a verificar si el referido recurso cumple o no con lo dispuesto en los artículos 34°, inciso 3, y 35° del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo, aprobado por Decreto Supremo N.°011-2019JUS, en concordancia con lo previsto en los artículos 387° y
388° del Código Procesal Civil, modificados por el artículo 1°
de la Ley Nº 29364, de aplicación supletoria, vigentes a la fecha de interposición del recurso de casación. SEGUNDO:
En ese propósito, se tiene que el modificado artículo 387° del
Código Procesal Civil, de aplicación supletoria, en su texto entonces vigente, prevé los requisitos de admisibilidad que debe contener el recurso de casación, estableciendo con ese fin que este se interpone: 1) contra las sentencias y autos expedidos por las Salas Superiores que, como órganos de segundo grado, ponen fin al proceso; 2) ante el órgano jurisdiccional que emitió la resolución impugnada o ante la
Corte Suprema de Justicia de la República, acompañando copia de la cédula de notificación de la resolución impugnada y de la expedida en primer grado, certificada con sello, firma y huella digital por el abogado que autoriza el recurso y bajo responsabilidad de su autenticidad. En caso que el recurso sea presentado ante la Sala Superior, esta deberá remitirlo a la Corte Suprema sin más trámite dentro del plazo de tres (3)
días; 3) dentro del plazo diez (10) días, contados desde el día siguiente de notificada la resolución que se impugna, más el término de la distancia cuando corresponda; y, 4) adjuntando el recibo de la tasa respectiva, salvo contase con auxilio judicial o disposición normativa que a ello la exonere.
TERCERO: Como anotación previa, deviene necesario precisar que el recurso de casación es un medio impugnatorio extraordinario de carácter formal, que solo puede fundarse en cuestiones eminentemente jurídicas y no en cuestiones fácticas o de revaloración probatoria. Es por esa razón que el legislador nacional ha establecido, a través de lo regulado en el artículo 384° del Código Procesal Civil, modificado por la
Ley N.°29364, aplicable en autos, que sus fines se encuentran limitados a: (i) la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto; y, (ii) la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia de la República.
CUARTO: En esa misma línea de pensamiento, por medio de la modificación efectuada al artículo 386° del Código Procesal
Civil, por el artículo 1° de la Ley Nº 29364, publicada el veintiocho de mayo de dos mil nueve, aplicable en autos, se ha regulado como únicas causales del recurso de casación:
la infracción normativa o el apartamiento inmotivado del precedente judicial, que tengan incidencia directa sobre el sentido de la decisión contenida en la resolución impugnada.
En consecuencia, su fundamentación por parte del recurrente debe ser clara, precisa y concreta, indicando ordenadamente cuáles son las denuncias que configuran la infracción normativa que incida directamente sobre la decisión contenida en la resolución impugnada, o las precisiones respecto al apartamiento inmotivado del precedente judicial.
QUINTO: Asimismo, el modificado artículo 388° del Código
Procesal Civil, en su texto vigente aplicable al presente caso, establece como requisitos de procedencia del recurso de casación los siguientes: “1) Que el recurrente no hubiera consentido previamente la resolución adversa de primera instancia, cuando ésta fuere confirmada por la resolución objeto del recurso; 2) Describir con claridad y precisión la infracción normativa o el apartamiento del precedente judicial; 3) Demostrar la incidencia directa de la infracción sobre la decisión impugnada; y, 4) Indicar si el pedido casatorio es anulatorio o revocatorio.[…]” SEXTO: Con relación al recurso de casación interpuesto por la parte demandada, Municipalidad Metropolitana de Lima, atendiendo a los requisitos de admisibilidad previstos en el modificado artículo 387° del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria, se tiene que el referido recurso extraordinario cumple con ellos, toda vez que: i) ha sido interpuesto contra una sentencia expedida en revisión por una Sala Superior que, como órgano de segundo grado, pone fin al proceso; ii) se ha interpuesto ante la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo Transitoria de la Corte
Superior de Justicia de Lima que emitió la resolución impugnada; iii) ha sido interpuesto dentro del plazo de diez días contados desde el día siguiente de notificada la resolución recurrida; y, iv) la entidad recurrente se encuentra exonerada del pago de la tasa judicial por interposición del recurso de casación, de conformidad con lo dispuesto en el literal g) del artículo 24º del Texto Único Ordenado de la Ley
Orgánica del Poder Judicial. En ese contexto, y como se ha adelantado, el recurso ha superado el examen de admisibilidad, debiéndose continuar con la verificación del cumplimiento de los requisitos de fondo. SÉPTIMO: En cuanto a la exigencia de fondo prevista en el inciso 1 del modificado artículo 388° del Código Procesal Civil, aplicable al proceso, se tiene que la entidad recurrente no ha dejado consentir la sentencia de primera instancia que fue adversa a sus intereses, al declarar fundada en parte la demanda interpuesta por la empresa LUZ DEL SUR S.A.A., impugnándola mediante recurso de apelación obrante de fojas ciento noventa fojas ciento noventa y nueve, por lo que ha satisfecho este requisito; y, respecto al cumplimiento de la exigencia prevista en el numeral 4 del mismo artículo y
Código, del recurso de casación se tiene que el pedido casatorio es revocatorio. Establecido ello, corresponde seguidamente verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los incisos 2 y 3 del dispositivo legal acotado.
OCTAVO: En el presente caso, la recurrente Municipalidad
Metropolitana de Lima, en el recurso materia de control objetivo de legalidad, articula la formulación de la siguiente causal: a) Infracción normativa por interpretación errónea del artículo 231-A de la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General Señala la recurrente que en forma errada el pronunciamiento de la recurrida respecto a la cuantía de la sanción impuesta en la Resolución de Subgerencia N.°8073‑2017‑MML/GTU-SIT considera que debe basarse en la aplicación del artículo 231-A de la Ley
N.°27444, incorporado por el Decreto Legislativo N.°1014, y no en lo establecido en el numeral 1) del artículo 17 de la
Ordenanza N.°1680. Sostiene que, si bien ambas son normas con rango de ley, se evidencia un conflicto de interpretación de aplicación de la cuantía de la sanción impuesta, por lo que se debe tener en cuenta el principio de especialidad o especificidad “un precepto de contenido especial prima sobre el de mero criterio general”; bajo este contexto, debe resaltarse que una norma general no deroga una norma especial, más aún si la derogación debe ser expresa, según
el artículo I del Título Preliminar del Código Civil, supuestos que no se presentaron en el presente caso, dado que en el artículo 231-A de la Ley Nº 27444, se establecen criterios para la cuantía de una sanción y no una sanción específica para la infracción cometida por la demandante. Señala que, para determinar la fórmula legal de cuantía de la multa aplicable a los hechos acontecidos, que constituyen la base para imponer el Código H-01 de la Ordenanza Nº 1680-MML, corresponde aplicar la Tercera Disposición Complementaria y
Final de la Ley Nº 27444 y el principio de especialidad o especificidad; es decir, no es aplicable la norma general prevista en el artículo 231-A de la Ley Nº 27444 como sostiene el A quo, sino la norma especial prevista en la
Ordenanza Nº 1680-MML, ya que esta norma de carácter especial, se aplicó en los actos administrativos impugnados por estar vigente a la fecha de ocurrido los hechos. Por tanto, señala la recurrente que el análisis de la Sala debe ser valorado sobre el principio de especialidad o especificidad de la ley, siendo en el caso concreto, la Ordenanza Nº 1680/
MML, la que tiene por alcance regular el procedimiento de autorización para la interferencia de vías que impliquen la interrupción o alteración del tránsito de vehículos y peatones por ejecución de obras, resultando su competencia más específica; por lo que, goza de una preferencia aplicativa sobre cualquier otra. b) Infracción normativa por inaplicación de la infracción con código H01, tipificada en la Ordenanza Nº 1680-MML - Ordenanza Reglamentaria de la Interferencia de vías en la Provincia de Lima La recurrente señala que la infracción denunciada sanciona la
“Ejecución de obras en vías públicas sin contar con la autorización municipal de interferencia de vías otorgada por la Subgerencia de Ingeniería de Tránsito, encontrándose o no en trámite la solicitud de autorización”. Indica la recurrente que la sentencia impugnada no ha tenido en cuenta que las
Ordenanzas Municipales tienen rango de ley, acorde a lo dispuesto en el artículo 200º inciso 4 de la Constitución
Política; normas que aún no provengan de una fuente formal como la parlamentaria, son equivalente a las emitidas por esta; y como tales se diferencian por el principio de competencia y no por el de jerarquía normativa. Refiere que, la Ordenanza Nº 1680-MML, como norma especial regula el régimen legal aplicable a la interferencia de vías públicas, zonas reservadas, zonas de seguridad, zonas rígidas y sentido de circulación de tránsito en Lima Metropolitana; siendo que dicha norma establecía que toda persona natural o jurídica que requiera interferir la vía pública para la ejecución de obras, deberá contar con autorización del SIT, cuyo incumplimiento generaría la infracción con Código H01
- “Ejecución de obras en vías públicas sin contar con la autorización municipal de interferencia de vías otorgada por la Subgerencia de Ingeniería de Tránsito, encontrándose o no en trámite la solicitud de autorización”, sancionable con una multa equivalente a 2 UIT. Arguye que, el artículo 231-A de la Ley Nº 27444, incorporado por el artículo 10° del
Decreto Legislativo Nº 1014, establece reglas que deberán observarse en virtud del principio de razonabilidad; y, de igual modo en el numeral 2 del artículo II del Título Preliminar de la citada Ley Nº 27444, se señala que la misma rige de manera supletoria y ante supuestos no tratados de manera distinta por una ley especial, resaltando que en su Tercera Disposición
Complementaria Final, regula que prevalecen las disposiciones especiales sobre las generales. Por tanto, la
Ordenanza Nº 1680-MML, al constituir una norma especial prima sobre el artículo 231-A de la Ley Nº 27444, al constituir una norma general. c) Infracción normativa al Principio de
Razonabilidad y al Principio de Especialidad o Especificidad de la Ley Señala que la recurrida vulnera el principio de razonabilidad en tanto al evaluarse la sanción propuesta resultaría más ventajosa para el infractor, que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Refiere que en el caso materia de autos, la exigencia del artículo 231A de la Ley Nº 27444 no se cumple porque resultaría más ventajoso para la actora que se le fije como multa por la infracción cometida, el cobro por autorización de vía la cual tiene un costo de 1.161 % UIT (S/ cuarenta y un soles con veintidós céntimos) e inspección ocular con un costo de
1.452 % UIT (S/. cincuenta y uno soles con cincuenta y cinco céntimos), que cumplir con el abono impuesto con una sanción por el valor de 2 UIT, lo que evidencia una ventaja para la actora. En consecuencia, la aplicación de tal norma general no solo vulneraría el principio de razonabilidad establecido como parámetro, sino también el bienestar general como bien jurídico constitucionalmente protegido
(artículo 44º de la Constitución). Por ello, la recurrida infringe el principio de especialidad en tanto resulta aplicable la sanción establecida en la Ordenanza Nº 1680-MML, mediante la infracción H01 y no la establecida en una norma general
El Peruano Viernes 17 de enero de 2025
como el artículo 231-A de la Ley Nº 27444. NOVENO: En línea con la función de calificación que a esta Corte Suprema corresponde en la presente etapa, y de conformidad con los artículos 384° y 388°, numeral 2, del Código Procesal Civil, se debe evaluar que se haya descrito con claridad y precisión la infracción de carácter normativo que se denuncia, atendiendo a que el examen que habilita el medio impugnatorio excepcional se debe circunscribir a una evaluación jurídica del caso, que a su vez se realizará sobre la base de los hechos ya determinados por las instancias de mérito y luego de la valoración de los medios probatorios. En efecto, queda claro que en sede casatoria no se puede ingresar a verificar nuevamente la ocurrencia de los hechos ya acreditados o descartados a nivel de instancia, y menos aún corresponde realizar una nueva valoración de los medios probatorios ya merituados, precisamente, con la finalidad de demostrar o desvirtuar tales hechos, pues ello no es la finalidad del recurso de casación, orientado a la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto y a la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte
Suprema de Justicia de la República. DÉCIMO: En relación a la causal resumida en el acápite a) del octavo considerando referida a la interpretación errónea del artículo 231-A de la
Ley N.°27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, es del caso señalar lo siguiente: 10.1 Sobre la causal de infracción normativa por interpretación errónea de una norma, tenemos que ella se plantea cuando el órgano jurisdiccional al momento de aplicar el precepto legal le atribuye un sentido o alcance distinto al que realmente le corresponde, por lo que interpreta la misma de forma errónea, siendo relevante para tales efectos que el recurrente exponga la correcta interpretación que debió otorgarse a la norma y la incidencia directa que ello tiene sobre la decisión cuestionada.
10.2. Sobre el particular, la sentencia de vista analizó el caso en concreto con arreglo a la normatividad aplicable, conforme se desprende a partir de su sexto considerando, de modo que la conducta infractora atribuida a la demandante está referida a la falta de autorización para obras o trabajos de canalización de redes relativos a la prestación de servicios de energía eléctrica, razón por la cual, correspondía que la municipalidad aplique con respecto a la cuantía de la infracción, lo establecido en el artículo 231-A de la Ley Nº 27444 y no la
Ordenanza N.°1680‑MML, ya que no sólo dicho artículo 231A deviene en una norma más favorable para la demandante que la Ordenanza en mención, sino que dicha norma, esto es el referido artículo 231-A, constituye una norma posterior a la mencionada Ordenanza, por lo que corresponde su aplicación. “SEXTO.- Siendo ello así, se tiene entonces que en el caso de autos, la multa impuesta por la Municipalidad demandada a la empresa demandante, aparece calculada teniendo en cuenta lo dispuesto en la Tabla de Infracciones, Sanciones y Medidas anexa a la Ordenanza Nº 1680-MML, sin haberse considerado que la conducta infractora está referida a la falta de autorización para obras o trabajos de canalización de redes relativos a la prestación de servicios de energía eléctrica que está a cargo de la empresa prestadora de servicios LUZ DEL SUR S.A.A.; y, que así se trate de trabajos de “mantenimiento o ampliación”, forman sin embargo parte de las infraestructuras de redes de servicios públicos y que están destinadas al mejoramiento de la distribución de tal servicio que es un servicio esencial para el desarrollo humano y de la comunidad. Siendo ello así, la
Municipalidad demandada, al imponer la correspondiente sanción de multa, debió en todo caso tener en cuenta y aplicar específicamente lo dispuesto en el referido artículo
231-A de la Ley Nº 27444 y no la Ordenanza Nº 1680-MML, ya que no sólo dicho artículo 231-A de viene en una norma más favorable para la demandante que la Ordenanza en mención, teniendo en cuenta que el artículo 229° de la Ley Nº
27444 dispone como uno de los principios de la potestad administrativa sancionadora que: “229.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a los procedimientos establecidos en leyes especiales, las que deberán observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 230, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo (…)”. Sino que, también, se puede advertir que el referido artículo 231-A constituye una norma posterior a la Ordenanza; por lo que, al establecer una condición más favorable al administrado, se entiende que no existe antinomia alguna entre ambas, pues se parte de que la ley anterior no puede contradecir a la ley posterior más aún si regula una situación mucho más específica y favorable al administrado”. 10.3. Del análisis de esta causal, no se aprecia
que la entidad recurrente haya propuesto la correcta interpretación que debió otorgarse a la norma cuestionada y la incidencia directa que ello tendría sobre la decisión cuestionada. 10.4. En tal sentido, los argumentos que desarrollan esta causal no resultan claros ni precisos ni la recurrente logra demostrar la incidencia de estas normas denunciadas en el sentido del fallo de segunda instancia. Por tanto, no habiendo cumplido la empresa recurrente con las exigencias previstas en el literal a) del numeral 2 del artículo
393 del Código Procesal Civil, la causal del acápite a) resulta improcedente. DÉCIMO PRIMERO: En relación a la causal resumida en el acápite b) del octavo considerando de la presente resolución, referido a la inaplicación de la infracción con código H01, tipificada en la Ordenanza Nº 1680-MML–
Ordenanza Reglamentaria de la Interferencia de vías en la Provincia de Lima, observamos que: 11.1 La entidad recurrente aduce principalmente que la Ordenanza Nº 1680MML, al constituir una norma especial prima sobre el artículo
231-A de la Ley Nº 27444, que constituye una norma general.
11.2. La causal de inaplicación de una norma de derecho material se produce cuando el Juez, al comprobar las circunstancias del caso, deja de aplicar la norma pertinente a la situación fáctica necesaria para la solución del mismo, debiendo el recurrente en tal escenario señalar en forma clara y precisa cuál es la norma material pertinente, por qué debió aplicarse y cómo es que su aplicación incidiría en modificar el sentido de la decisión adoptada. 11.3. En el caso en concreto, la sentencia impugnada tiene verificado que la demandante incurrió en la infracción atribuida, habiendo analizado que “la Ordenanza Nº 1680-MML al prever la sanción [de 02 UIT], no se erige como una norma especial o específica para tal supuesto (“concepto de instalación de infraestructuras en red para servicios públicos u obras públicas de infraestructura”) y que por tanto tenga que aplicarse en preferencia del artículo 231-A; sino al contrario; pues la Ordenanza no establece tal criterio de razonabilidad en la aplicación de la multa, debiendo -según la Ordenanzala Comuna Metropolitana aplicar dicha sanción sin consideración alguna respecto a la naturaleza de obra infractora; siendo al contrario, el artículo 231-A, la que establece la aplicación de la multa teniendo en cuenta tales criterios en relación a determinadas obras de infraestructura
(principio de especificidad)”. 11.4. En consecuencia, la causal denunciada en el acápite b) del octavo considerando, no resulta clara ni precisa ya que no explica de qué forma fueron inaplicadas las disposiciones que invoca por la sentencia de vista impugnada. Por tanto, la causal bajo examen es improcedente. DÉCIMO SEGUNDO: En relación a la causal resumida en el acápite c) del octavo considerando de la presente resolución, referido a la vulneración del Principio de
Razonabilidad y al Principio de Especialidad o Especificidad de la Ley. 12.1 La entidad recurrente sostiene que se infringen los principios denunciados en tanto al evaluarse la sanción propuesta resultaría más ventajosa para el infractor, que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. 12.2 Al respecto, la sentencia de vista tiene determinado que “No debe perderse de norte también el marco en la que fue incorporado dicho artículo 231-A dentro de la Ley Nº 27444.
Así, se entiende que dicho artículo contiene más bien un supuesto fáctico mucho más específico que la propia
Ordenanza Nº 1680-MML, pues el artículo 231-A busca a través de él, facilitar la inversión privada en obras de infraestructura de necesidades esenciales de la población, eliminado barreras burocráticas que obstaculicen tales propósitos. Así, el criterio de razonabilidad y parámetros establecidos en dicha norma para la determinación de la sanción pecuniaria (multa) es establecido en el artículo 231-A específicamente por “concepto de instalación de infraestructuras en red para servicios públicos u obras públicas de infraestructura”, como ocurre en el presente caso”. 12.3. Es del caso precisar que también aquí la causal invocada no resulta clara ni precisa, en tanto no se observa que en la presente controversia la sentencia de vista haya infringido los principios denunciados, ni la recurrente logra demostrar su incidencia en el sentido del fallo de segunda instancia. Por tanto, no habiendo cumplido la empresa recurrente con las exigencias previstas en el literal a) del numeral 2 del artículo 393 del Código Procesal Civil, el recurso de casación de la recurrente deviene improcedente.
DECISIÓN: Por las razones expuestas y de conformidad con lo regulado por el artículo 392° del Código Procesal Civil, modificado por el artículo 1° de la Ley Nº 29364, aplicable en el caso de autos, resolvieron: declarar IMPROCEDENTE el recurso de casación interpuesto por la demandada, Municipalidad Metropolitana de Lima, mediante escrito presentado el diecisiete de marzo de dos mil veintidós, contra la sentencia de vista emitida por la Sala Especializada en lo
CASACIÓN
Contencioso Administrativo Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Lima, contenida en la resolución número cuatro del veinticinco de febrero de dos mil veintidós, que confirmó la sentencia apelada contenida en la resolución número ocho de veinticinco de junio de dos mil veintiuno, que declaró fundada en parte la demanda; en consecuencia, nulas la
Resolución de Subgerencia N.°8073-2017-MML/GTU-SIT de fecha veintisiete de setiembre de dos mil diecisiete, la
Resolución de Subgerencia N.°222-2018-MML/GTU-SIT de fecha dieciocho de enero de dos mil dieciocho y la Resolución de Gerencia Nº 158-2018-MML/GTU de fecha diecinueve de octubre de dos mil dieciocho, en los extremos del monto por multa, ordenándose a la municipalidad emplazada emita nuevo pronunciamiento respecto a la suma que corresponde por multa, conforme al literal a) del artículo 231-A de la Ley del Procedimiento Administrativo General; infundada la demanda respecto a la determinación de responsabilidad por supuesta incompetencia; sin costas y costos del proceso.
DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial El Peruano, conforme a ley; en los seguidos por la demandante, LUZ DEL SUR S.A.A., con la demandada, Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre nulidad de resolución administrativa. Notifíquese por Secretaría.